Il Sole 24 Ore
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On line stipendi dei dirigenti e assenze del personale


I precedenti normativi e di prassi sulla trasparenza totale
La circolare del dipartimento della Funzione pubblica n. 1 del 14 gennaio 2010, al primo paragrafo, si occupa della pubblicazione dei dati curriculari e retributivi della dirigenza e dei dati sulle assenze del personale. Il secondo paragrafo è dedicato all'"anagrafe delle prestazioni", che raccoglie i dati sugli incarichi conferiti dalle pubbliche amministrazioni. Il terzo paragrafo riguarda la comunicazione, da parte delle amministrazioni pubbliche al Dfp, dell'elenco dei consorzi di cui fanno parte e delle società a totale o parziale partecipazione da parte delle amministrazioni (c.d. Consoc).
Questo contributo si occuperà, in particolare, del primo paragrafo, il più denso di indicazioni di tipo giuridico (e non meramente tecnico) per l'interpretazione delle nuove norme in materia. Si tratta di disposizioni che trovano in massima parte la loro origine in provvedimenti anteriori all'entrata in vigore del decreto legislativo n. 150 del 27 ottobre 2009, contenente la c.d. "riforma Brunetta", che però completa ed implementa la disciplina, nel contempo creando qualche problema di coordinamento, come vedremo in prosieguo.

Art. 21, co. 1, legge 69
In particolare, è l'art. 21, co. 1, della legge n. 69/2009 a prevedere l'obbligo per tutte le pubbliche amministrazioni di pubblicare nel proprio sito istituzionale le retribuzioni annuali, i curricula vitae, gli indirizzi di posta elettronica e i numeri telefonici ad uso professionale dei dirigenti e dei segretari comunali e provinciali, nonché i tassi di assenza e di maggiore presenza del personale distinti per ufficio di livello dirigenziale, aggiornati con cadenza mensile .
Art. 29, Dlgs 150
Sulle assenze, ora l'art. 29 del Dlgs n. 150/2009, modificando l'art. 71 del Dl n. 112/2008, prescrive che le pubbliche amministrazioni rilevino mensilmente i dati quantitativi relativi alle assenze per malattia dei dipendenti e li comunichino al dipartimento della Funzione pubblica.
Finanziaria 2007
Peraltro, il diretto precedente dell'obbligo di pubblicare i dati sulla dirigenza nonché sugli incarichi è la legge finanziaria per il 2007 dell'allora governo Prodi, che aveva statuito l'obbligo di pubblicazione su internet di incarichi, retribuzioni, consulenze e gettoni corrisposti da amministrazioni o aziende pubbliche, escluse le società quotate in Borsa.
Le misure oggetto della circolare perseguono quelle finalità di trasparenza e di repressione dell'odiato fenomeno dell'assenteismo nel pubblico impiego che hanno connotato l'attività del ministro Brunetta sin dai primi mesi dell'insediamento.
L'amministrazione come "casa di vetro"
Quanto alla trasparenza, gli interventi del ministro per la Pubblica amministrazione e l'innovazione sono espressamente diretti al compimento di una tendenza iniziata negli anni Novanta, che aveva preso a prestito una espressione di Filippo Turati: l'amministrazione come "casa di vetro".
Dunque, una concezione della trasparenza come strumento di controllo sociale e democratico, atta a produrre ogni informazione utile per stimolare il senso di responsabilità e lo spirito critico della collettività.
La circolare n. 3/2009
La circolare n. 3 del 17 luglio 2009, esplicativa dell'art. 21 della legge n. 69, ha poi chiarito la nozione di "retribuzione annuale" (ovvero tutti gli emolumenti afferenti al trattamento fondamentale e alla retribuzione accessoria), quella di "percentuali di assenza e dati di presenza del personale" e offerto indicazioni per la massima omogeneità di tali pubblicazioni, al fine di standardizzare i dati e consentire al dipartimento della Funzione pubblica di effettuare il monitoraggio sul corretto adempimento dell'art. 21.
La circolare, tra l'altro, si preoccupa anche di garantire l'accessibilità dei dati all'interno dei siti istituzionali, in quanto pubblicare il dato in un'area del sito difficilmente rintracciabile costituisce un'elusione dell'adempimento sostanziale imposto dal legislatore: a tale proposito, la circolare n. 1/2010 integra la n. 3/2009 e sottolinea che la sezione del sito in cui devono essere pubblicate le informazioni deve chiamarsi "Trasparenza, valutazione e merito" e non più "Operazione trasparenza".
La circolare n. 5/2009
A ridosso, è poi stata pubblicata anche la circolare n. 5 del 12 ottobre 2009, ancora esplicativa dell'art. 21, in particolare in relazione alle nozioni di "dirigenti", "retribuzioni dei dirigenti", "rilevazione percentuale dei tassi di assenza e presenza del personale" oltre che alle concrete modalità di pubblicazione.
Il Dlgs 150
Alle due circolari ha fatto, in breve, seguito il Dlgs n. 150 del 27 ottobre 2009, il quale, come ricorda la circolare in commento, ha non solo confermato, ma anche implementato le misure di trasparenza prevedendo, tra l'altro una nuova ed amplissima definizione di trasparenza (art. 11) come "accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti istituzionali, delle informazioni" relative ad ogni aspetto dell'organizzazione e dell'attività.
Più precisamente i siti, oltre alle già corpose indicazioni dell'art. 54 del Codice dell'amministrazione digitale (decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82) e ad integrazione degli obblighi descritti di cui all'art. 21 della legge n. 69, dovranno contenere (co. 8 dell'art. 11):
a) il Programma triennale per la trasparenza e l'integrità ed il relativo stato di attuazione;
b) il Piano e la Relazione di cui all'art. 10;
c) l'ammontare complessivo dei premi collegati alla performance stanziati e l'ammontare dei premi effettivamente distribuiti;
d) l'analisi dei dati relativi al grado di differenziazione nell'utilizzo della premialità sia per i dirigenti sia per i dipendenti;
e) i nominativi ed i curricula dei componenti degli organismi indipendenti di valutazione e del responsabile delle funzioni di misurazione della performance di cui all'art. 14;
f) i curricula vitae dei dirigenti e dei titolari di posizioni organizzative, redatti in conformità al vigente modello europeo;
g) le retribuzioni dei dirigenti, con specifica evidenza sulle componenti variabili della retribuzione e delle componenti legate alla valutazione di risultato;
h) i curricula e le retribuzioni di coloro che rivestono incarichi di indirizzo politico-amministrativo;
i) gli incarichi, retribuiti e non retribuiti, conferiti ai dipendenti pubblici e a soggetti privati.
Rispetto al citato art. 21 della legge n. 69:
- vengono aggiunti i curricula non solo dei dirigenti ma anche dei titolari di posizioni organizzative (redatti in conformità al vigente modello europeo) e le retribuzioni dei dirigenti (con specifica evidenza sulle componenti variabili della retribuzione e delle componenti legate alla valutazione di risultato);
- vengono in questa sede omessi, come meglio diremo, i dati dei segretari comunali.
Ancora, con norma direttamente introdotta al co. 3 dell'art. 19 del Codice per la protezione dei dati personali, la stessa legge delega n. 15/2009 statuisce che "le notizie concernenti lo svolgimento delle prestazioni di chiunque sia addetto ad una funzione pubblica e la relativa valutazione non sono oggetto di protezione della riservatezza personale". Ne consegue la piena legittimità della pubblicazione sui siti istituzionali delle informazioni in oggetto.
I capisaldi della lotta all'assenteismo
Direttiva n. 8/2007
Quanto al profilo della lotta all'assenteismo, già nella direttiva n. 8/2007 l'allora ministro per le Riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione sottolineava che i controlli sulle assenze costituiscono un importante strumento di gestione del personale, che si affida ai dirigenti i quali devono assicurare il rispetto delle prescrizioni in tema di produzione dei certificati medici.
In detta direttiva i dirigenti delle strutture pubbliche sono invitati a pretendere la produzione della certificazione sanitaria, anche per le assenze brevi per malattia, nonché a concludere accordi con le competenti strutture sanitarie o con altre strutture pubbliche allo scopo di assicurare che ogni dipendente assente per ragioni di salute venga sottoposto, nella stessa giornata, a visita fiscale.
Art. 71, Dl 112
Le prime misure di lotta all'assenteismo di questo Governo sono contenute nell'art. 71 del decreto legge n. 112/2008, che, come è noto, ha stabilito la decurtazione dello stipendio e l'ampliamento delle fasce orarie di reperibilità del dipendente in malattia.
Nel Dlgs n. 150/2009, poi, l'obiettivo del decreto delegato di contrastare l'assenteismo nelle pubbliche amministrazioni viene perseguito, oltre che con gli obblighi di pubblicazione, anche con misure di natura diversa:
- il nuovo art. 55-quater del Dlgs n. 165/2001 prevede la sanzione del licenziamento nei casi di falsa attestazione della presenza in servizio, giustificazione dell'assenza con certificazione medica falsa o che attesta falsamente una malattia, assenza ingiustificata oltre i termini previsti:
- il nuovo art. 55-quinquies collega alle medesime ipotesi di falsa attestazione della presenza in servizio e di giustificazione dell'assenza dal servizio mediante una certificazione medica falsa o che attesta falsamente uno stato di malattia anche una sanzione penale per il dipendente e per il medico;
- l'art. 55-septies reca misure per rafforzare i controlli sullo stato di malattia; in particolare, la circolare n. 1/2010 in commento segnala che, quanto al controllo dell'amministrazione sulla sussistenza dello stato di malattia, è stato emanato il Dm 18 dicembre 2009 n. 206, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 206 del 20 gennaio scorso, con il quale il ministro per la Pubblica amministrazione e l'innovazione, in attuazione del citato art. 55-septies, individua le nuove fasce orarie di reperibilità del lavoratore.
I chiarimenti sulla pubblicazione dei dati sulla dirigenza
Questo essendo il quadro normativo di riferimento e tali essendo i descritti obiettivi di politica normativa, il dipartimento ha così chiarito le apparenti discrasie tra le varie normative che in breve tempo si sono susseguite in materia di trasparenza dei dati curriculari e retributivi (e non anche, nonostante il titolo della circolare, in materia di assenze):
- i contenuti da pubblicare sono quelli di cui al co. 8 dell'art. 11 del Dlgs n. 150, nella misura in cui essi sono più ampi e completi rispetto a quelli descritti nell'art. 21 della legge n. 69;
- la presidenza del Consiglio dei ministri è destinataria del solo obbligo di pubblicazione previsto dall'art. 21 della legge n. 69, in quanto l'art. 74, co. 3, del Dlgs n. 150 prevede che sarà un Dpcm a determinare limiti e modalità di applicazione ad essa del decreto medesimo;
- l'art. 11 del decreto n. 150, invece, vincola nella sua interezza le Regioni in quanto la trasparenza costituisce livello essenziale delle prestazioni da garantire su tutto il territorio nazionale;
- la pubblicazione dei curricula riguarda sia i dirigenti, sia i titolari di posizioni organizzative, mentre quella dei dati sulle retribuzioni riguarda i soli dirigenti; coloro che "rivestono incarichi di indirizzo politico amministrativo" sono soggetti ad entrambe le pubblicazioni;
- i segretari comunali e provinciali, pure non espressamente contemplati dal decreto n. 150, in via interpretativa devono ritenersi soggetti a tutti gli obblighi di pubblicazione in commento.
Osservazioni finali
Quando si assiste a una produzione normativa vulcanica ed alluvionale come quella che si è susseguita tra il 2008 e la fine del 2009 sulle materie della trasparenza totale e della lotta all'assenteismo, è naturale che si verifichi l'esigenza di coordinare ex post le prescrizioni dettate dalle singole disposizioni per le amministrazioni destinatarie.
Dove lo sforzo interpretativo è sfociato in una soluzione "additiva" rispetto alla lettera della legge, come nel caso della sottoposizione ai segretari comunali e provinciali a tutti gli obblighi di cui all'art. 11 del decreto n. 150, una previsione forse volutamente omessa per evitare problemi di interferenza con le competenze degli enti locali in materia di organizzazione, lo strumento prescelto (la circolare interpretativa) appare inadeguato allo scopo: col risultato singolare che un segretario comunale di prima nomina dovrebbe vedersi pubblicare sia il curriculum, sia lo stipendio, a differenza, ad esempio, di un titolare di posizione organizzativa privo di qualifica dirigenziale.
Occorre poi chiedersi, in generale, se la mera pubblicazione sui siti, ovvero sul sito del dipartimento della Funzione pubblica, di una grande messe di dati non trattabili, non processabili, privi di un motore di ricerca, sia di per sé idonea a far compiere dei sostanziali passi in avanti alla conoscenza da parte dei cittadini del grado di efficienza con la quale la pubblica amministrazione impiega le proprie risorse.
La circolare, pure nominalmente avente ad oggetto anche la pubblicazione dei tassi di assenza, non si occupa di promuovere la confrontabilità dei dati trasmessi dalle singole amministrazioni: spesso i tassi di assenza vengono infatti pubblicati in modo eterogeneo, che non permette confronti in quanto spesso pubblicato in base a diverse aggregazioni (per area funzionale, per dipartimento ecc.).
La circolare n. 1/2010, nel pur lodevole sforzo di rendere la disciplina sugli obblighi di pubblicazione ancora più chiara e sistematica, persegue nel solco della realizzazione di una accessibilità davvero totale a "tutti" i dati sull'organizzazione e l'attività della pubblica amministrazione, forse anche al di là della stessa "capacità di assorbimento" delle informazioni da parte della collettività.
Può infatti sostenersi che, oltre un certo limite, vi sia un trade off tra la quantità delle informazioni prodotte e diffuse e la loro qualità. Una messe forse eccessiva di informazioni, spesso sproporzionata rispetto ai principi di pertinenza e indispensabilità di cui al Codice per la tutela dei dati personali.

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